【高层论坛】统筹使用编制资源 服务地方事业发展

作者：崔少鹏

      机构编制是重要政治资源、执政资源。党的十九大提出“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”，习近平总书记多次作出重要指示、提出明确要求。中央编委就地方统筹使用各类编制资源进行了研究部署。地方各级机构编制部门要站在党和国家事业发展全局的高度，充分认识做好这项工作的重大意义，提升政治站位，勇于担当作为，切实履行好优化编制资源配置的职责使命。

一、各地统筹使用编制资源进行了有益探索

近年来，地方各级机构编制部门贯彻落实党中央决策部署，从本地事业发展需要出发，创新编制管理，优化编制布局，挖掘编制潜力，为在更大范围统筹使用各类编制资源积累了有益经验。一些省份率先出台地方性的政策文件，系统建立灵活调配编制资源的机制办法。其他地方在一些重点领域也开展了探索创新，取得了积极成效。

各地在工作中形成了许多行之有效的特色亮点做法。有的地方建立行政编制储备制度，运用机关职能运行监管和编制使用效益评估结果，收回部分行政编制使用权，实行专项管理。有的地方探索建立统筹使用事业编制的机制，通过按一定比例集中收回事业单位空编、建立事业编制周转池制度等方式，将闲置的空编资源活化运用起来。有的地方利用改革契机推进编制资源集约运用，通过推行机构综合设置、整合“小散弱”事业单位、推行开发区“一区多园”、探索推进人口小县机构改革等，优化编制资源布局。有的地方积极推进人员编制向基层一线倾斜，实现编制与职能联动下沉。有的地方创新符合基层工作特点的编制配置方式，统筹使用乡镇行政编制和事业编制，积极探索人员“县属乡用”“县管校聘”等管理模式。有的地方探索实行中小学编制单列管理，足额配置，防止挤占。有的地方运用大数据创新机构编制管理，借助信息技术、先进设备挖掘编制潜力，实现对职能、机构、编制的全周期管理。

各地编制管理创新举措，有力促进了编制合理流动，释放了编制资源红利，缓解了重点领域和关键环节编制紧张的矛盾，为地方经济社会发展提供了组织保证。同时，由于多方面原因，目前编制管理和资源配置上仍然存在一些体制性结构性问题，管理手段还相对粗放、滞后，一定程度上存在编制保障不及时不充分不平衡的现象。比如，政府职能转变仍不到位，有些领域该编制保障的难以充分保障，可以采用其他用工方式的却占用了宝贵的编制资源；存量资源沉淀固化现象突出，缺乏有效的动态调整手段，编制在不同领域、地区、层级间的配备存在结构性矛盾，部分空编长期闲置等。这些问题制约了存量编制资源整体优势的发挥，亟待通过加大统筹使用力度逐步破解。

随着我国全面建成小康社会、迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，形势任务发生了许多新变化。进入新发展阶段，贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，对加强和创新机构编制管理提出更高要求。编制资源的需求和使用主要在地方，创新管理的动力和活力主要在地方。需要各地按照“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的总体思路，加强编制资源配置的整体性谋划，扎实做好统筹使用各类编制资源工作，更好服务和促进地方各项事业发展。

二、积极拓展统筹使用编制资源的有效途径

编制资源是稀缺资源、宝贵资源。每个地方的编制额度是有限的，需要增强系统观念，坚持党管机构编制，坚持优化协同高效，坚持改革创新，坚持积极稳妥，实现资源的最优组合，发挥出最大效用。各地要客观分析编制资源配备现状，科学研判事业发展对编制资源的实际需求，在本地区编制总盘子内，用好用活存量资源，化解结构性矛盾，把好钢用在刀刃上，把规模控制在合理、可持续的范围内。破除编制一核定终身的观念，想方设法打破层级领域壁垒，优化编制资源结构，提升使用效率。

在强化编制资源跨地区统筹使用上下功夫。在各地城镇化水平、人口分布、事业发展等方面发生很大变化的情况下，人员编制区域布局未能充分体现地区差异和实际需求。各地要建立健全跨区域统筹使用编制的机制和办法，进行区域间编制动态调整、合理配置。鼓励有条件的省份在现有编制总量内，综合考虑经济社会发展水平、人口状况、行政区划、财政保障能力等因素，探索研究制定指标体系，优化编制资源区域布局。

在强化编制资源跨部门统筹使用上下功夫。编制一经核定，很容易沉淀在部门和单位，要求增编的多，主动减编的少，统筹难度较大，往往只能做一些点对点、不定期、非制度化的调整。这就需要机构编制部门开动脑筋，拓宽思路，根据职能配置和职责任务变化情况，按照编随事走原则，促进编制资源在部门间合理调整、有序流动。结合“三定”规定制定和重新修订、部门之间职责划转等工作，核减收回职能弱化或工作任务不足部门（单位）的编制，充实加强职能任务加重的部门（单位）。

在强化编制资源跨层级统筹使用上下功夫。我国行政管理层级较多，一定程度上还存在层级间事权划分不够清晰、编制配备不够科学合理的问题。行政编制是分层级下达的，多年来根据经济社会发展变化进行跨层级调剂较少，没有充分体现功能定位和事权特点。事业编制由各级分别核定，同样缺乏层级间的统筹。各地要在优化编制资源层级布局上做更多探索。鼓励推动编制资源下沉，重点保障直接服务民生、从事社会管理和基层一线的编制需求。对下放审批、服务、执法等事项的，统筹考虑加强下级相关工作力量，保障下放事项接得住、管得好。因落实中央有关体制改革要求自下而上调整编制的，按规定程序办理。

在强化基层编制资源统筹使用上下功夫。乡镇（街道）是国家治理的基础单元，许多工作具有季节性、突击性、现场性等特点，重点工作常常组团开展。同时，基层的条块矛盾日益凸显，乡镇（街道）责大权小，“看得见的管不了，管得了的看不到”。要围绕强化基层治理能力，适应基层工作特点，推进乡镇（街道）编制资源统筹使用，对行政编制和事业编制实行分类管理、人员统筹使用。赋予乡镇（街道）更加灵活的用人自主权，强化乡镇（街道）对县直部门派驻机构的属地管理权限。

在强化空编资源统筹使用上下功夫。目前，各地各级都还有大量空编。一定时期一定数量的空编在编制管理中属于正常现象，但空编长期闲置，没有做到物尽其用。各地要在综合分析编制、实有人员、一定时期自然减员和用编需求等情况的基础上，加强空编资源的统筹，保障重点和急需，着力解决“有编不用”和“无编可用”并存的问题。可结合本地实际，探索按空编一定比例建立编制储备调节和周转使用制度。周转使用的编制主要用于教育、卫生、科技等领域事业单位，以保障重点民生事项和服务国家战略任务。

三、持续加大各类编制资源创新挖潜力度

统筹使用编制资源是一项长期系统工程，需要通过创新的思路和办法，向深化改革要编制，向创新管理要编制，向信息技术要编制，富集统筹使用的“源头活水”。同时，需要健全完善相关配套制度机制，为统筹使用提供依据和支撑。

不断向深化改革要编制、挖潜力。优化体制机制、加快职能转变，一直是盘活用好编制资源的动力之源、活力之源。各地要更善于做改革的文章，结合机构改革、重点领域体制改革等，科学配置职能，精干设置机构，推行扁平化管理，收储编制统筹使用。通过探索推进人口小市小县机构职能整合、深化综合行政执法改革、推行开发区管理体制创新、深化事业单位改革等，促进编制资源集约高效使用。进一步厘清政府与市场、政府与社会的职责边界，加大政府购买服务力度，鼓励社会力量兴办公益事业，推动编制资源合理退出更多应由市场和社会发挥作用的领域。

不断向创新管理要编制、挖潜力。严格控制总量不是要把编制管死，而是要在盘活存量上拿出更多新招实招管用的招，走出一条既管住又管好的可持续之路。鼓励各地通过机构“撤一建一”、“撤多建少”、编制总量内调剂等方式，盘活用好现有编制资源。把一些编制基数大的系统和部门作为重点，深入分析职能任务和人员编制配置情况，研究提出可行的挖潜办法。逐步探索完善基于事业单位不同功能定位实行差别化保障的管理办法。主要为机关提供支持保障的事业单位编制配备，与部门机关编制配备统筹考虑。对提供基本公共服务的事业单位，制定完善相关领域编制配备标准，按标准核定；对提供非基本公共服务的事业单位，探索更为灵活的编制管理和用人用工方式。

不断向信息技术要编制、挖潜力。现代信息技术的引入和运用，是机构编制管理理念创新、流程再造的重要方向。要充分利用大数据、云计算等先进技术，汇聚机构编制基础信息，常态化监测分析部门和单位履职情况，跟踪了解用编情况和用编需求，形成实时数据分析库，为编制资源精准投放、科学配置提供数据支撑。积极配合相关部门推动数字政府建设，推行一站式服务、“网上办”等，节约人力资源投入。

不断完善相关配套制度机制。实现编制资源动态调整的常态化、长效化，需要有一系列的配套制度机制作为保障。要建立健全机构编制管理评估机制，强化评估结果应用，作为调整优化编制配备的重要依据。推进机构编制标准化建设，对已制定标准的领域，按标准统筹配置编制资源，并根据本地经济社会发展情况，适时修订完善有关标准。严格落实机构编制实名制管理，发挥实名制在管理全流程中的基础作用，推动与相关部门的数据共享，实现机构编制、实有人员、人员经费等方面的信息汇通和管理融通。积极探索规范编外用人管理的有效办法，通盘考虑编内和编外人员使用管理，严格控制编外用人规模，从严规范适用领域、岗位、职责权限和各项管理制度，提升编内和编外各类人员协同管理的科学化水平。

（作者系中央机构编制委员会办公室副主任）