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【高层论坛】政府权责清单制度的历史变迁与完善策略

发布时间: 2022-07-11 来源：本站点击：分享: 【字体：大中小】

王辉

摘要：推行政府权责清单制度，是国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。政府权责清单制度试图解决政府行政权力与责任不对称问题，旨在优化政府治理体系、提升政府治理效能。权责清单制度产生的根源在于行政权力扩张的内在特性与行政责任的约束脱节之间的矛盾，而法治政府建设、大部制改革、国地税合并、负面清单制的制度要素助推了政府权责清单制度的建立。中央政府、地方政府、社会公众和市场要素之间互动支撑了权责清单制度的运行。未来需要从何推进权责清单法治化建设、优化组织运行体系、完善动态调控机制、建立监控机制等方面推进权责清单制度建设。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”制度现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中之义，而要实现制度现代化，就要在探求制度形成规律的基础上实现制度定型。作为行政权力的两个基本维度，权力清单明确法无授权不可为的原则，责任清单则要求政府做到法定职责必须为。权责清单通过依法梳理、明列、公开政府及其部门的职权和职责，规范政府权力行使，划定政府权力边界。这是解决政府权责不明晰、不公开、不对称问题，厘清政府、市场和社会边界的一次制度化尝试，是建构现代政府的一项重要方案。

学术界通常采用“权力清单制”来阐述权力清单与责任清单的制度建设，认为权力清单制存在的问题是责任清单制度建设不完善，与权力清单制度建设契合度不够，完善权力清单制要强调权责对等。在梳理权责清单制度的发展历程中，以权力清单的产生与发展为主，而忽视了责任清单的重要性。故此，本文采用“权责清单制度”概念，在梳理其制度脉络时兼顾权力清单与责任清单，使得研究主体与政策导向相一致。此外，现有研究要么从职能领域、行政区域的具体实践出发，探讨权责清单制度建设成效与特点，要么从“有为政府”、法治政府和整体性政府等不同政府理念出发构建分析框架，但是欠缺对权责清单制度发展历程的梳理，也未能剖析其产生、运行和变迁机制。在国家治理现代化背景下，研究权责清单制度变迁，有助于更好地明确现状和问题，进而提出优化权责清单制度的路径。故此，本文拟采用历史制度主义这一理论视角探讨权责清单制度变迁动力与变迁逻辑。

历史制度主义作为新制度主义的主要分支之一，在解释制度变迁方面有其坚实的理论基础。它突出了路径依赖的某些特征，即强调从历史分期的角度洞察制度变迁，根据变迁的速度与连续性，制度变迁分为缓慢型变迁和快速型变迁两种类型。历史制度主义分析范式主要体现在它的历史观和结构观上，其中，历史观认为，任何制度都会受到历史的影响和制约而发生变迁；结构观认为，任何制度都会与其他一些因素在互动中形成结构性关系，从而发生结构性变迁，这些结构性因素既包括政治、经济等宏观制度背景，又包括制度主体、客体等微观要素。这里采用历史制度主义视角研究权责清单制度，一方面通过对权责清单制度进行历时性考察来厘清权责清单制度发展历程，探究其关键节点与发展动力；另一方面在社会发展与结构性变革中梳理权责清单制度发展面临的现实问题，提出优化其制度安排的策略。

一、我国政府权责清单制度的历史变迁

制度的产生必然受历史因素的影响，最初的制度设计会形塑后期改革的可能性和内容。尽管权责清单制度正式落地只有几年时间，但是作为一项制度，它有着深厚的历史根源与制度基础。目前学术界将重心放在权力清单制本身的构成要素上，而对权责清单制度的发展沿革鲜有探讨。故此，本文在综合制度实践和学术界研究基础上对权责清单制度的变迁历程进行系统梳理。

（一）法规建设助推权责清单萌芽阶段（1982—2003年）

权责清单制度的发展本质上是一部规范和监督行政权力的发展史。20世纪80年代初，国家逐渐重视对政府权力的监督和制约。一方面，法律法规的制定和逐步完善为权责清单制度的产生提供了法理依据。1982年《宪法》明确了公民对政府机关及工作人员的批评、建议权和对其违法失职行为的申诉、控告和检举权。随后，《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政监察法》《立法法》《行政强制法》等法律的施行，在规范政府权力行使、监督政府行为、维护行政纪律、促进政府廉政建设等方面发挥了重要作用，这为权责清单制度规范政府行政活动的实践奠定了法理基础。另一方面，政府信息公开制度的建立健全推动了权责清单制度的建立。从1988年党的十三届二中全会要求试行办事制度公开，到1997年党的十五大报告明确要求“政务公开”，显示出政府信息公开制度建设日益完善。政府信息公开制度建设消除了权责清单制度推行的突兀感，使得该项制度创新准备充分、衔接自然。此外，法治政府建设、行政执法责任制的探索、权力监察机关的设置等，筑牢了规范行政权力的制度之笼，助推了权责清单制度建设。

（二）权力清单先试点后扩散阶段（2004—2014年）

从政府权责清单制度建设的中央政策导向和地方实践探索来看，权力清单的制度建设先于责任清单提上日程。2004年河北省有关政府工作人员滥用职权，贪污金额巨大，暴露出政府行政权力异化严重的问题，引发各界关注。为此，2005年河北省在邯郸市试点开展权力清理审核工作，并出台我国首份市长权力清单。权力清单制度建设序幕初开，并在此后刮起了一阵清单旋风：2006年安徽省45个部门开列了“权力清单”；同年6月四川省对行政执法主体、职权、依据等进行清理，开列了“行政执法权力清单”；同年7月《贵州省人民政府公告》公布了该省18个执法部门的“权力清单”。2009年中央将河北成安、江苏睢宁、四川武侯三地列为县委权力公开运行试点地区。尽管这一时期多地竞相展开权力清查，制定权力清单，但由于缺乏中央层面的统一规范标准，权力清单制度建设各具特色且类别冗杂。

随着2013年党的十八届三中全会召开，“权力清单”首次以制度的形式出现在《决定》中，推动权力清单扩散至全国各地。2014年，中国机构编制网首次公开了国务院各部门的权力清单。地方层面，多个省市相继制定并公布权力清单：2014年，武汉市公布市级权力清单，全国首份县级权力清单则出现在浙江富阳。广东省也在同年发布行政审批事项通用目录，成为我国首张囊括省、市、县三级政府行政审批事项的权力清单。这一时期，随着中央政府的示范性效应，政府权力清单制度建设在各省份深入走实，建设的规范性和系统性也随之提高。

（三）权责清单的逐渐成型阶段（2015年至今）

随着清单式治理在公共治理领域逐渐兴起，责任清单、负面清单连同权力清单成为政府治理的“三张清单”。然而，在中央正式推出权责清单制度之前，责任清单更多是作为权力清单的附属出现。这一时期责任清单的地位较为尴尬，既没有权力清单在地方政府行政管理中推行多年的实践积淀，又没有负面清单作为一种投资准入制度的针对性与指向性。直到2014年，责任清单才被引起重视，该年李克强总理在夏季达沃斯论坛开幕式中指出政府除建设权力清单制度外，还要理出“责任清单”，并以“法定职责必须为”的理念对责任清单进行定位。2015年，李克强总理在中央政府工作报告中再次强调要公布省级政府责任清单，切实做到法定职责必须为。

2015年3月，《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》出台，指出在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则推进责任清单的制度建设工作。该文件的发布标志着权责清单制度实践在全国范围内展开。此后国务院办公厅发布《关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》，指出要开展权力清单和责任清单的编制试点工作，为全面推进清单编制探索有效经验。地方实践层面，安徽省在全国率先将权力和责任两大清单结合，使之协同发挥作用，并实现省、市、县、乡四级政府权责清单全覆盖；2015年广西公布政府部门权责清单，同年广东公布首批11个省直部门权责清单。此外，甘肃省市州政府也将部门权责清单全部“晒”上网，随后云南、陕西、青海、江西等省份也纷纷建起权责清单。2019年福建制定全国首个政府部门权责清单省级地方标准。总体上，在2017年及以后相关的中央文件中，权力清单和责任清单基本不再分开表述，统称为权责清单。至此，完整的权责清单制度正式落地并在地方实践中逐渐成型。

二、权责清单制度的产生、运行与变迁逻辑

历史制度主义认为，制度的产生受结构间冲突与制度要素互动组合的影响。权责清单制度的产生受行政权力内在属性特性与现实压力冲突，以及有关制度间互动组合的影响。中央政府、地方政府、市场经济主体及社会公众等行为要素作用推动权责清单制度平稳运行，其变迁过程遵循历史制度主义中渐进式变迁的逻辑。

（一）结构冲突与制度要素组合催生权责清单制度

1.行政权力扩张属性与行政责任约束的冲突

行政权力天然具有扩张性。一方面，在现实的行政实践中，社会问题的复杂性和动态性要求政府及其行政人员在行使行政权力时能够灵活变通，因时因事制宜，这为行政权力扩张提供了正当前提（见图1）。另一方面，法律赋予行政权力以合法性，但由于法律总是处于不断完善的状态，这种相对滞后性为政府行政权力的扩张保留了余地。行政权力的扩张特性表现为行政权力的自然增长和恶性膨胀，前者无可避免，后者则意味着权力运行偏离预设轨道，致使权力滥用、寻租和腐败等权力异化问题产生，最终导致政府职能履行不到位。故此，建设权责清单制度以规范权力行使势在必行。简言之，行政权力在维持社会秩序、增进公共利益等方面的积极能动作用是政府权力清单制产生的重要前提。同时，为减少行政权力对社会和相对人的消极影响，又有必要对其规范并促使其履责，而这是政府责任清单建立的理论基础。

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权责清单制度的产生源于行政权力与行政责任之间的脱节。一方面，表现在中央和地方之间的博弈上。其中，地方政府部分承担了原本归属中央政府的事权责任，而中央政府也部分承担了本是地方政府的事权责任，至于同时归属中央和地方的事权，其相应的责任安排则更加不确定。这种情况背离了行政组织设计所应遵循的权责对等原则。同时，在分税制和下管一级干部的制度设置中，政府财权与事权背离，中央政府呈现“财多事少”的状况。这就造成地方政府尤其是基层政府财权事责不对等的窘境，不仅抑制了基层政府的积极性，而且影响了地方公共服务的有效供给。另一方面，部门之间也存在职能交叉、权责不匹配、推诿扯皮、越权与缺位并存的现象。而上级机关作为解决纠纷的主体，受制于现行制度和资源的约束，也难以解决下级部门之间的越权纠纷。

2.配套制度支撑权责清单制度产生

建设法治政府所遵循的理念将权责清单制度的推行固定在法治轨道上（见图2，下页）。法治政府的要义在于约束和规范行政权力，将权力关进制度的笼子，“权责清单”相当于站在了“法治政府”的肩膀上，进一步清晰地将笼中权力的主体、依据、程序、责任等呈现在公众面前。法治政府包含廉洁政府和责任政府的要义，其中廉洁政府强调用权为公、杜绝腐败，这便要求确保政府及其工作部门的各项权力在阳光之下运行。而权责清单通过摸底政府权力和职责，倒逼政府主动向社会公示权力，接受监督，使权力腐败与滥用无所遁形。此外，责任政府意味着政府要对权力的委托方——人民群众和权力行使的后果负责。故此，建立问责制能够填补权力清单制度出台后处理政府违规行为的空白，同时也避免政府陷入既是规则制定者又是规则执行者的角色冲突。

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国地税合并推动了权责清单制度建设。国地税合并是近年来中央和地方财税分成关系的重大调整，分税制向统一税制的转换从三个方面协调了央地关系，助推了权责清单制度中央地权责的划分。利益分配方面，中央和地方关系从重局部部门利益转化为重整体公共利益；权力配置方面，中央和地方的关系从“放小权”转向“集分并举”，即在总体集权和强化中央财力的基础上，优化权力下放结构；责任分担方面，中央和地方由被动担责和被动作为转化为主动担责和主动作为，为地方政府财权事责对等奠定基础。总的来说，国地税合并的制度框架让央地之间在利益分配、权力配置和责任分担等方面更加科学合理，从而减少了政府纵向间权、责、利不对等的矛盾。

大部制改革助力权责清单制度实践。大部制改革通过对政府内部权力的调整，在客观上为权责清单制度建设扫清了部分障碍。大部制改革通过部门权力的调整，理清不同部门的职责关系，形成高效运作、职能互补、整体联动的良性运行机制，变部门间的协调为大部门内的协调。大部制改革强调各部门职能的相互整合、配套、衔接与补充，实行大部制可以打破部门壁垒和部门封锁，有利于人、财、物等在一个更大的部门内流动，从而抑制众多部门争机构、争编制、争级别的冲动，减少各部门将部内资源视为禁脔的“鸽笼式”割据局面。换言之，大部制改革就是为了理清不同部门间的权力交叉，使相应的权力对应相应的责任，做到横向部门间“权责统一”，这在一定程度上有助于政府权责清单制度的落地实践。

市场准入负面清单制与权责清单制度相辅相成。在当代社会发展和公共管理中，唯有政府、市场和社会三类主体在发挥自身优势的基础上合理分配公共管理职能，才能实现公共事务的协同治理。权力清单、责任清单和负面清单形象地对政府与市场、政府与社会的关系进行了界定，使得各自边界职能更加清晰。市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。负面清单从经济体制改革切入，瞄准政府与市场关系，打破许可制，扩大了企业创新空间。权责清单从行政体制改革切入，瞄准规范政府权力，作出明晰界定，是自我限权履责的表现。三张清单的治理模式实际是政府简政放权的操作指南，政府助力市场，为市场主体松绑，市场发展的需要倒逼政府职能转变，使其完成从“全能政府”向“有限政府”的模式转型。

（二）行为要素助推权责清单制度运行

制度运行中的行动者诸如中央政府与地方政府、地方政府与社会公众、政府与市场之间不是决定与被决定的零和博弈关系，而是相互影响、相互依赖的互塑关系。

中央政府是国家利益的代表，其行动的主要目的在于通过履行制度供给等职能，推进制度成熟与定型，促进国家治理现代化。20世纪80年代，中央政府通过一系列政策法规的完善和多方制度的建立，为权责清单制度的推行铺平了道路。21世纪后，在国家治理体系与治理能力现代化要求的大背景下，党的十八届三中全会与四中全会、十九届四中全会与五中全会明确了权责清单制度建设的必要性和方向，从推进权责清单同“三定”有机衔接、健全清单动态调整机制、优化政府职责体系等方面出发，积极完善权责清单制度顶层设计。这种自上而下的供给主导型制度变迁方式以政策规范、行政命令为驱动，总体上明确了权责清单制度建设的方向和意义，在践行制度改革之时最大限度地调动各级政府部门的能动性，进而缩短改革周期、节约社会资源、降低改革成本，并取得了良好的改革效果。

地方政府是权责清单制度的执行者，也是直接受益者之一，具备推行权责清单制度建设的能力和诉求。一方面，在改革开放的大背景下，地方政府受到市场经济的刺激，其内部官员受到晋升机制的驱使，在行政管理和公共服务等方面具有制度创新动力和意愿。此外，在中央政府鼓励深化权责清单制度建设的前提下，地方政府有动力成为政策试点单位以获得改革先试权，进而取得中央政府给予的各项优惠政策以及改革先发优势。例如，在党务权力公开进入权力清单制度建设范围时，成都武侯、江苏睢宁和河北成安抓住机遇，率先成为“县权公开”的试点领头羊，为当地行政体制改革赢得发展先机。另一方面，当行政权力异化、政府公信力下降、政商关系不明晰之时，地方政府也会试图在既有制度框架内进行边际修正或制度创新，以树立新的政府形象。

社会公众作为制度创新的受益对象之一，一般而言，其制度偏好与制度选择不直接决定制度变迁的路径选择，而是通过影响其他行动者的利益而形塑制度路径和发展方向。社会需求会影响权责清单制度推行。近年来，简化办事流程、明确办事主体、提升服务态度的社会需求日趋强烈。专家学者有资政建言的专业知识、研究能力和作用渠道。学者们根据自己的研究给出权责清单制度建设的资政建议，从而影响政府的制度供给，间接形塑权责清单制度的变迁路径和发展方向。

发展市场经济的需要倒逼政府完善权责清单和负面清单制度。社会主义市场经济发展的重点在于激发市场活力，提高投资者积极性，而提高投资者积极性的一个重要前提在于市场竞争环境的相对公平和法治化，因而政府有动机去完善制度供给以优化营商环境。在“放管服”改革和简政放权的推行中，仍存在着“明放暗不放”的状况，政府可能继续干预市场主体的微观经营活动。这使得市场潜能未得到充分释放，同时不当干预也会引发市场秩序的混乱。推行清单制度有利于进一步明确政企边界，发挥市场的主体性作用，维护市场秩序。

（三）权责清单制度的渐进式变迁

制度被创建后，通常会随着时间推移和事件作用发生某些微小而渐进的变化。若仅仅截取其中某一段时间来看待，极可能忽略其中零碎而缓慢的变化，但放眼整个进程，其在塑造实质性政治形态方面可能具有重要作用。这里通过对权责清单制度每一阶段中实施主体和路径、实施内容、实施范围和要素间关系的梳理，来归纳其制度变迁演进特点。

1.制度实施路径

在萌芽阶段，中央是制度供给的主要行动者，其通过政策法规的完善，以及信息公开、依法行政、问责制建设等一系列制度规范来加强对行政权力的约束。在探索阶段，地方政府根据实际需要，开始承担自主探索权力清单设计与推行的角色与职能。此后，中央针对地方实践，逐渐推出权力清单制度建设的规范性指南，中央文件的引导作用和权力清单编制的示范作用又进一步引发地方权力清单制度建设浪潮。在权责清单成型阶段，中央出台措施对权责清单制度建设予以明确和规范，地方各级政府部门推行权责清单制度，依法公开权力运行流程，逐渐形成中央顶层设计和地方探索创新互动的新格局。

2.制度实施内容

在萌芽阶段，并不存在权责清单制度的明确概念，但从多项法律法规来看存在权责清单的雏形，即主要针对行政权力的约束、行政事务的公开以及监督等进行厘清和描述。在探索阶段，主要是地方政府因地制宜设计权力清单，多参照行政许可、行政奖励、行政征收、行政处罚、行政给付、行政强制、行政检查、行政确认、行政裁决和其他类别的分类方式（简称“9＋X 分类方式”）来进行分类，但是存在分类混乱、标准不一等问题。在定型阶段，从《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》等中央文件中对权责清单制度进行总体设计，清单制定经历了从“权力清单”向“权责清单”的发展变化以及建立动态调整机制的过程。

3.制度实施范围

在萌芽阶段，权责问题涉及范围广泛，并未形成统一制度，在多个制度设计中均对行政权力约束有所体现。在探索阶段，权力清单的建立更多强调权力，忽视责任。中央层面文件多从政务公开、行政审批改革、廉政建设、简政放权等角度来梳理政府权力，使之清晰化、类别化和可视化。地方多出于自上而下的科层制压力和反腐肃贪的廉政建设要求编制权力清单。在定型阶段，中央明确要求实现两单融合，针对权力清单和责任清单的表述更加全面，对权责清单的编制和应用也更加具体。

4.制度要素间关系

责任清单与权力清单互为补充，权力清单对政府机关公权力进行限制，而责任清单明确政府机关的责任归属，落实到具体的机关乃至具体的人。目前我国权责清单制度的实践中存在两种模式：一种是以安徽省为代表的权力清单和责任清单一体化模式，另一种是以浙江省为代表的权力清单和责任清单各成体系模式。2015年发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》明确要求，“已经建立权力清单的，要加快建立责任清单；尚未建立权力清单的，要把建立责任清单作为一项重要改革内容，与权力清单一并推进”。如今，大部分地区已经在推行的权力清单的基础上推行责任清单制度，或者在制定权力清单时同时制定相应的责任清单制度。

三、政府权责清单制度运行的现实困境

当前大多数地方政府的官方网站上或醒目或隐蔽，都可以找到权责清单的踪迹，这是权责清单在实践范围和数量上的成功。然而，制度的逐渐成型并不意味着制度的成熟，实际上权责清单制度建设还处于起步阶段。就此而言，探索权责清单制度运行的制约因素对权责清单制度长效运行具有重要意义。

（一）权责清单的法制化程度不足

一方面，权责清单性质不清导致其效力模糊、权威性不高。对于权责清单是何种性质的文件，以及究竟有无法律效力，学术界尚没有定论。具体而言，“资料公开说”认为权责清单等同于政府信息公开中的一类资料公开，没有法律效力；“行政自制规范说”则认为权责清单对行政机关的行政活动具有约束力，法院可承认其部分效力；“行政规范性文件说”则认为权责清单是针对外部人制定的，具备法律效力，进而承认了其在司法审查中的效力。另外，清单定位不清使得制定主体有所争议。目前权责清单中关于清单的制定主体、内容、运行程序以及相关配套措施等，都是由政府机关自主决定，各级人大作为立法机关鲜少参与其中。政府作为清单的制定与执行主体，容易陷入既是裁判员又是运动员的怪圈，这显然违背了权责清单“将权力关进制度的笼子里”的初衷。总之，权责清单究竟有无法律效力，究竟该由谁来制定，实务界态度不清，理论界众说纷纭。定位模糊使得权责清单效力大打折扣，是其有效推行面临的最大瓶颈。

另一方面，制定依据缺失导致地方政府各行其是。通过梳理权责清单的有关文件发现，到目前为止，权责清单的制定依据大多是“通知”形式的规范性文件，内容宽泛，缺乏针对性，对一些基本的问题缺乏明确规定，进而导致权责清单编制的程序不规范。在权责清单的内容上，多数地方政府是按着“9＋X”的思路进行权力分类，但对“X”的理解不同导致内容和分类标准不统一。例如，浙江省将行政权力划分成9类，比安徽省少1项“行政规划”，而上海浦东新区将行政权力清单的内容分为18类，类别远超浙江和安徽。清单的制定与修改涉及多方利益取舍，是一个谨慎抉择的过程。地方政府清单制定的紊乱与繁杂会反作用于政府权责清单制度建设的整体质量，并使得制度建设短时间内难以统一。

（二）权责清单制度建设同构化和碎片化

不同层级政府间的“职责同构”是目前我国行政体制中的一大痼疾，此种状况导致不同层级政府可能共同管理同一件事情，结果非但不能促成事情的有效落实，反而致使其在每一个层级都得不到关注。厘清中央和地方各级政府的权责归属是政府职能转变的要点，但由于层级政府部门间有效沟通和协调的缺乏，在清单制定过程中未能彻底梳理共有权责事项，致使上下级政府部门之间时常就某一事项出现权责模糊等问题。比如，广东省文化和旅游厅与广州市文化广电旅游局行政许可事项都包含“文物保护单位保护范围内进行其他建设工程设计方案审核”；深圳市交通运输局与广东省交通运输厅都拥有“直通港澳道路运输企业经营许可证及车辆道路运输证核准”这一职权，并且在责任事项和依据上没有明显区别。诸如此类，政府权责事项的重复现象较为常见，多头管理容易导致指挥混乱和被管理部门无所适从的问题。

此外，职责不清、职能交叉的问题在同级政府的不同部门之间也普遍存在。各部门的权责重叠交织，缺乏必要的协调互动机制，以致清单不“清”，沦为“碎片化”的产物。突出表现在，当同政府不同部门就某一事项共同行使职权时，各个部门的职权范围缺乏有效界定，以致“权力打架”。例如，山西省发展和改革委员会与山西省工业和信息化厅共同享有“招标方案核准”这一职权；广州市商务局和广州空港经济区管理委员会都享有“外商投资企业、来料加工企业直通港澳自货自运厂车许可”这一职权。故此，即便权责清单开展得如火如荼，此类不同层级政府之间同级政府不同部门之间的职责重复，也会浪费行政资源，降低行政效率。

（三）权责清单地方执行形式化

地方政府在贯彻上级政策、制定权责清单时存在形式化的特点，即并未完全将中央精神准确落实到位，而是只做表面文章，追求形式完美的执行活动。主要表现有：一是清单任务化，即将清单的制定和发布等同于一般政府事务，将其视作一项阶段性任务，制定并公布后就表示任务完成，并不关注清单的后续效应；二是回应手段策略化，在权责清单的制作上采取复制策略，省政府文件复制中央政府文件，区县政府文件复制省政府文件，造成文件泛滥虚浮。三是在制定职权运行流程图、建立动态管理机制上，个别地方政府采取省略策略、观望策略的现象时有发生，导致配套机制难以有效、及时落到实处。

追根溯源，地方政府执行形式化在于其政策的法律位阶较低，即有关权责清单制度建设的规范性文件多为“通知”，难以起到真正的强制约束作用。此外，由于建立健全政府权责清单制度可能会压缩政府的“自由活动空间”，阻断部门权力寻租的渠道，裁剪其支配不合法资源的载体。故而，此种通过“现权”以“限权”的方式，不可避免使执行机构和执行者的利益产生一定冲突，导致其产生抵制情绪，进而出现“上有政策，下有策”的政策执行悖论。

（四）权责清单监控机制缺乏

在权责清单的编制和执行几乎都由政府负责的情况下，构建起完整而独立的监控机制更具现实意义。但目前为止，我国尚未就权责清单制度建立起完善而合理的评估与监督体系，只存在政府内部的上级机关或监察机关进行范围有限的评估。清单编制中若出现征询同级党委和人大意见这一流程，在各地方政府中已经算做得相对较好的，至于专家学者、民主党派与社会团体，他们在其中发挥的作用则更加有限。此外，权责清单制度的建立和推行是为了限定政府权力边界、保护公民权利。作为委托人的公民具有对政府这一代理人进行监督的主观诉求和客观权利，然而各方面原因导致公民的实质性参与不足，未对权责清单制度中的政府行为产生有效约束。故此，真正意义上的监督难以落地，权责清单制度的权威性、科学性与有效性难以得到充分保障。

四、政府权责清单制度的完善策略

权责清单制度的完善要直面当前的现实问题，从静态设置到动态调控，从完善外部环境到推动自身发展。

（一）提高权责清单制度建设的法制化程度

要将权责清单制度建设纳入法律法规之中，丰富完善相关制度，保证政府能够有法可依，进而做到有法必依。要遵循“权责法定”的基本要求，做到在数量上不遗漏，在结构上相统一，在质量上剔除那些与法律法规不一致的规定。首先，建议中央制定权责清单有关法律法规，明确规定权责清单的地位和性质、制定依据、制定主体、编制程序，以及后续行使程序和相应监督惩戒机制等基础制度，以改善目前权责清单编制和实施不统一的状况，也为后续中央政府在全国推行权责清单制度提供法律依据。其次，建议地方政府在遵循上位法前提下，按照权责法定的原则，根据本地区实际情况制定地方性法规。安徽等地的做法具有借鉴价值，即先在一省之内实现清单编制和管理的规范化，在此基础上推动省、市、县清单统一化。最后，各职能部门要根据本部门的定职责、定机构和定人员的“三定方案”，主动对接权责清单，通过清权、核权、配权、减权、晒权等环节，辅以权力登记表和权力运行流程图，使得部门权责清单化、业务流程化、工作标准化、信息公开化，促进其权责对等、权责透明。

（二）优化权责清单制度的组织运行体系

权责清单制度建设的前提是从根本上理顺各级政府和各部门事权，此亦权责清单制度建设应当重点攻克的难题。权责清单制度建设的“碎片化”和“同构化”要求政府在横向和纵向上进行变革，建立高效协同的组织运行体系。在横向上，深入推进大部制改革，促进不同部门的同类权力和责任合并，构建精简高效、权责统一、运转协调的部门机构。在纵向上，针对不同层级政府的权责清单制度建设，采用从中央到地方自上而下、压茬推进的方式，打造上下左右相互内洽的清单体系。在整体上，采取合同外包方式委托第三方智库、研究机构展开调查研究，为权责清单制度建设提供科学理性的方案。为筑牢行政权的“制度之笼”，权责清单编制和调整的具体方案若能吸纳第三方机构的智慧则更为公正有效。

（三）建立权责清单制度的监控机制

政府对权责清单制度的形式化和象征式执行会影响到其治理效能发挥，因而建立其绩效监控机制迫在眉睫。要将权责清单制度建设和执行纳入党委巡视和政府督查范畴，以防止部门擅自更改或变相执行权责清单，将权责清单落实情况纳入政府年终绩效考核指标，以此保障权责清单的权威性，提高部门严格执行权责清单的积极性。在评价权责清单的绩效时，可借鉴政策评估的通用指标——效果、效率、充分性、公平性、回应性和适当性等构建评估体系，进而通过层次分析法和专家评分法来进行评分，以此确保权责清单实施绩效的科学性。在权责清单编制、调整过程中，应广泛征求各方意见，主动接受新闻媒体、民众监督，引入第三方机构的监督，以此确保权责清单制度建设的回应性和适当性。

（四）优化权责清单制度的动态调整机制

除了要对已经显现的问题进行针对性解决外，为巩固全面深化改革的成果，还应优化常态化的权责清单动态调整机制。权责清单公布后，随着经济社会发展、群众需求变化、机构职能和法律法规的调整，政府权责清单也需作出相应的调整优化。一方面，要根据“放管服”改革的要求，明确各级政府和职能部门权责清单的动态调整方式、调整周期、调整程序等内容，以便各地定期对权责清单进行修订，确保权责清单的时效性和准确性。另一方面，要结合数字政府建设，发挥大数据在权责清单动态调整中的作用。经济社会主体是公共服务体验者和制度政策评价者，其将体验和评价信息反馈给政府，可促使政府更加精准地把握公共价值吁求，适时调整优化清单内容。精简的权力、优化的流程、强化的责任对整体绩效产生了多大的影响以及后续应该如何完善，有赖于政务数据的处理运用，而“最多跑一次”“一网通办”等线上政务服务有助于巩固权责清单制度建设的效果。清单的产生与发展为主，而忽视了责任清单的重要性。故此，本文采用“权责清单制度”概念，在梳理其制度脉络时兼顾权力清单与责任清单，使得研究主体与政策导向相一致。此外，现有研究要么从职能领域、行政区域的具体实践出发，探讨权责清单制度建设成效与特点，要么从“有为政府”、法治政府和整体性政府等不同政府理念出发构建分析框架，但是欠缺对权责清单制度发展历程的梳理，也未能剖析其产生、运行和变迁机制。在国家治理现代化背景下，研究权责清单制度变迁，有助于更好地明确现状和问题，进而提出优化权责清单制度的路径。故此，本文拟采用历史制度主义这一理论视角探讨权责清单制度变迁动力与变迁逻辑。